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学者:城市工作重心将从重建设转向规划治理
发布时间:2016-01-08  |  访问次数:2508    分享:
    【财新网】(记者 刘佳英)距1978年召开的全国城市工作会议37年后,日前与中央经济工作会议套开的中央城市工作会议,再度把城市工作上升为中央层面召开专门会议研究的重大政务主题。有专家分析称,此次会议意味着中国的城市发展思路,将转向城市治理,而非一味强调建设;此外“精明增长”“紧凑城市”等理念的提出,也表明各级政府将更加注重城市发展的科学性、可持续性及全局性。
   对比1978年全国城市工作会议召开之时,截至2014年,按常住人口占总人口比重计算,中国城镇化率增幅明显,已达54.77%。但户籍人口的城镇化率却仍不足40%,东中西部城市发展差异明显。随着中国城镇化的快速发展,交通堵塞、环境污染等问题,已成为许多中国中、大城市的顽疾。
   在此背景下,近日召开的中央城市工作会议,对目前中国城市的发展情况做出了基本判断:即经过世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程后,中国城市发展已经进入新时期。城市发展是“农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程”,人口和用地要匹配,城市规模要同资源环境承载能力相适应。而中国城镇化必须同农业现代化同步发展;城市工作必须同“三农”工作一起推动,形成城乡发展一体化的新格局。
   会议提出了未来城市工作的六大原则,即尊重城市发展规律;统筹空间、规模、产业三大结构;统筹规划、建设、管理三大环节;统筹改革、科技、文化三大动力;统筹生产、生活、生态三大布局,和统筹政府、社会、市民三大主体。
   会议还明确,将在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市,促进边疆中心城市、口岸城市联动发展,“让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果”。
   此外,会议还为城市发展划定了“水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线”等六条红线,并要求 科学划定城市开发边界,推动城市发展“由外延扩张式向内涵提升式转变”。而城市的交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施,也要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。
   国家发改委城市与小城镇中心总规划师、规划院院长沈迟对财新记者表示,此次的中央城市工作会议,总结了以往城市发展中的经验和教训,同时列举了针对性的举措:例如提出“城市修补”“精明增长”“紧凑城市”等新提法,要求加强“控制性详细规划”的公开性和强制性,加强对城市“空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性”等方面的规划和管控;并强调要留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。这都表明中国城市发展进入新阶段后,发展重点与以往有所不同。此外,城市发展规划“经过批准后要严格执行,一茬接一茬干下去,防止出现换一届领导、改一次规划的现象”等要求,也直指当前许多城市当局出现政策断层的弊端。
   国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划院副院长文辉则认为,改革开放30余年来,各级政府往往只重视城市建设,对城市规划、居民需求的重视程度不够。此次会议特别强调市民参与和农民工的城镇化问题,是政府思路从城市建设转向城市治理的表现。
 
  城市发展规律如何被尊重
   自城市产生以来,其与经济发展的关系便密不可分。学界普遍认为,中国城镇化过去30多年间的快速发展,与中国经济的快速增长、经济生产型态的持续改变与相应的人力资源流动互为支撑。但近年来,随着中国经济增速逐渐放缓,经济发展进入“新常态”,中国的城市发展亦须进入新阶段。
   读罢中央城市工作会议的公报,清华大学城市规划设计研究院副院长袁牧的直接感受是,中央政府对城市发展的整体思路,并不仅是简单地以问题为导向,而是从思维方式上重新认识了城市发展的规律和路径,并明确不同的部门在城市发展过程中的定位和协作机制。
   此次会议首先提出的任务是,“尊重城市发展规律,让城市人口和用地相匹配,城市规模同资源环境承载能力相匹配”。在袁牧看来,注重城市发展的规律性,是会议内容最突出的亮点。
   近十余年间,中国房地产行业一度倍受资本市场追捧和政府青睐。然而,大量“鬼城”、烂尾楼的出现,和许多使用效率低下的“新区”,都给中国的快速城镇化敲响了警钟。
   北京大学政府管理学院教授、中国区域科学协会会长杨开忠对财新记者分析道,过去很多地方政府总是“拍脑袋,搞运动”,大拆大建,盲目追求城市形象,不顾城市发展的内在规律,导致部分中小城市过度建设,运转效率、发展动力却跟不上的情况。
   沈迟透露,他在一些地方政府的“十三五”规划中发现,地方政府下调了对经济发展速度的预期,却提高了城市发展速度的目标,“不考虑城市的经济发展,就想让城市发展,这显然不合理”。
   过去在各级关于城市发展的文件中,像这次中央工作会议般,将尊重“城市发展自身规律”作为首要原则的例子,尚属罕见。虽有学者认为,如今还难以断定政府部门所认识的城市发展规律,是否完全符合实际,但袁牧说,“能提出来就已经很不容易”。
   在文辉看来,“尊重城市自身发展规律”这一理念,贯穿在会议提出的各项任务中。比如,会议提出“紧凑城市”和“精明增长”的理念,前者强调的是发挥提高城市的土地利用率,防止“摊大饼”式扩张;这均是尊重城市发展规律的体现。
   杨开忠表示,过去城市发展仅重视生产,城市的生产用地占比较高,而对生态建设、市民生活的重视不够,此次会议要求统筹“生产、生活、生态”三大布局,再次重申生态建设,这也是城市发展的自身规律,即和自然环境和谐共存。
 
  鼓励市民参与规划治理
   除遵循城市发展规律以外,在城市发展的规划制定过程中,增加市场和市民的参与空间,被袁牧视为此次会议的另一可圈可点之处。袁牧告诉财新记者,城市发展的规律有很多,其中最重要的,是关注生活在城市里的人。
   在这次中央城市工作会议中,特别强调要统筹“政府、社会、市民”等三大主体,鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理,甚至提出了“城市规划编制要接地气,可邀请被规划事业单位、建设方、管理方参与其中,还应该邀请市民共同参与”的具体部署。
   袁牧指出,过去政府部门对城市发展的态度是“管制”,城市规划从计划到执行,实际上都只为实现政府部门的意志;在规划酝酿的过程中,为市场和市民留下的空间很少。
   而强调城市设计,鼓励多方参与,将促使城市规划的编制工作能吸纳多方意见。袁牧表示,此次会议虽没有特别明确政府、市场、市民这三支力量在城市发展中的关系,但把坚持三支力量协调协同提了出来,号召“政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力”,似可表明政府在城市发展中的角色,已从“管制者”逐步走向“管理者”。
   在政府、市场、市民这三大主体中,袁牧认为,政府的职能是提供城市的公共服务,结合城市特点提出资源分配方案,让市场力量在政府制定的规则之下参与城市发展。同时,市民参与城市治理,亦可发挥协调、稳定城市发展的作用。
   沈迟则提出,中央政府近年来力推棚户区改造、老旧小区综合整治工程。此次会议更明确“力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”的目标。基于鼓励市民参与的原则,今后,地方政府或可考虑让业主一起参与棚户区、城中村的改造方案规划。
   此外,中央城市工作会议还提出,要加强城市管理数字化平台建设和功能整合,建设综合性城市管理数据库,发展民生服务智慧应用。在文辉看来,数字技术将便于政府、企业、市民共享城市发展数据,并将其作为各方参谋决策、贡献城市管理的基础。
 
  改革如何成为城市发展动力
   在中央城市工作会议的会议消息发布后,学者普遍将其中要点概括为“五大统筹”。而在这“五大统筹”中,统筹“改革、科技、文化”等城市发展三大动力的提法,引起了诸多学者的关注。
   沈迟即指出,过去,通常会把经济或军事国防等区位因素,作为城市起源或城市发展的动力。但明确把“改革”作为城市发展动力的提法比较少见,但观察中国城市发展面临的阶段性问题,这一提法也有据可依。
   袁牧解释,改革开放让中国的经济水平和社会的物质水平迅速增长,社会阶层也出现了分化。有些阶层享受到了城市快速发展的成果,但有的阶层则在城市发展过程中,被剥夺了一些生活的权利,若不重视这一情况,则隐患无穷。
   据人社部发布的数据显示,截至2014年,中国农民工数量达到2.74亿。中国在过去30余年的高速城镇化进程中,农民工为城市建设、城市生活服务所发挥的作用不容忽视。但城市的快速发展和财富累积,却未给农民工群体带来合理的回馈和基本的公共服务保障。
   杨开忠对财新记者表示,过去政府在城市发展层面,仅把农民工视为劳动力和生产要素,但事实上农民工和城市市民一样都有“人”的身份,有很多生活需求,包括携家庭在城市落户定居的需求。
   此次中央城市会议在述及把改革作为提高城市发展持续性的一大动力时,即特别强调要推进户籍改革,加强对农业转移人口市民化的战略研究,统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。
   政府强调农业转移人口的市民化,还有更深层次的考虑。沈迟指出,“三农”问题是中国改革的焦点,农业转移人口的市民化,是解决“三农”问题的重要途径之一。此次的中央城市工作会议强调,城镇化必须同农业现代化同步发展,城市工作必须同“三农”工作一起推动。
   12月14日召开的中共中央政治局会议曾指出,2016年经济工作的要点之一,就是化解房地产库存,通过加快农民工市民化,推进以满足新市民为出发点的住房制度改革,扩大有效需求,稳定房地产市场。日前,国家发改委主任徐绍史也表示:为有序化解商品房库存。将制定实施1亿非城镇户籍人口在城市落户方案,与有关部门配合落实户籍制度改革方案,加快农民工市民化,满足新市民住房需求,同时发展住房租赁市场。
   这一方略提出后,虽有学者质疑农民工买房的需求和能力;但政府部门则反复重申,农民工市民化,将是中国未来城市发展的重点。多位学者告诉财新记者,中央城市工作会议为中国城市发展的新时期工作方针定下基调后,另外两份关于城市发展的具体政策文件将在不久后陆续发出。届时,各级政府调整城市工作思路的方向,或将更为清晰。还有学者透露,未来中央城市工作会议可能会更高频次地召开,有可能达到每两年召开一次的频率。
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